La presión tributaria subió en 20 años pese a la avalancha normativa

• La presión tributaria nacional subió de 20,26% en 2004 a 22,68% en 2023, según un informe del CET de la Universidad Austral.
• Pese a que la mayoría de las normas de los últimos 20 años buscaron aliviar la carga, su impacto fue limitado.
• Entre 2016 y 2019 hubo una reducción marginal del 3,1%, insuficiente para modificar la estructura impositiva.
• Ganancias, IVA y aportes a la Seguridad Social fueron los tributos más modificados, con fuerte protagonismo de Ganancias en la última década.
• El promedio fue de 54 normas fiscales por año, con récord en 2020; Macri, Fernández y Milei superaron ampliamente ese número.
• Desde 2010, el Ejecutivo y ARCA desplazaron al Congreso en la generación normativa, lo que abre debates sobre la legalidad y la calidad institucional.

A pesar de la abundancia de disposiciones fiscales emitidas en las últimas dos décadas, la presión tributaria nacional en Argentina se incrementó 2,46 puntos porcentuales entre 2004 y 2024. Así lo indica un informe elaborado por el Centro de Estudios Tributarios (CET) de la Universidad Austral, que analiza la evolución normativa en materia impositiva desde 2002 hasta la actualidad.

El estudio, realizado por los economistas Diego Rivas y Lucio Cardinale-Lagomarsino, advierte que si bien la mayoría de las normas dictadas en ese período estuvieron orientadas a reducir la carga fiscal, su impacto fue limitado. La conclusión es contundente: “se trata de ajustes accesorios en un esquema que mantiene altos niveles de presión tributaria”.

Según el relevamiento, en 2004 la presión tributaria nacional alcanzaba el 20,26% del Producto Bruto Interno (PBI). En 2023, último dato consolidado, se ubicaba en 22,68%. El informe remarca que en los últimos 20 años la presión se movió entre el 23% y el 25%, con picos en años de recesión cuando la caída del PBI acentúa la relación entre recaudación e ingresos.

Presión efectiva y presión legal

El documento aclara que la presión tributaria efectiva —la que mide la recaudación en relación con el PBI— no se corresponde necesariamente con las alícuotas vigentes de cada impuesto, conocidas como presión legal. Así, fenómenos como la evasión fiscal, las exenciones o la informalidad alteran el resultado final.

En ese sentido, el CET enfatiza que incluso en los años en que se adoptaron medidas de alivio, como entre 2016 y 2019, el descenso fue marginal: apenas 3,1%. “La reducción de carga desde 2016 no modificó la situación de fondo”, concluye el informe.

El peso de Ganancias, IVA y seguridad social

La investigación señala que los tributos más afectados por los cambios normativos fueron el Impuesto a las Ganancias, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y los aportes a la Seguridad Social. En particular, Ganancias se consolidó como el impuesto más modificado durante la última década, tanto en su alcance como en la determinación de mínimos y deducciones.

Una máquina de emitir normas

Un dato llamativo es la proliferación normativa de los últimos nueve años, con un promedio de 54 disposiciones fiscales por año. El récord se alcanzó en 2020, durante la pandemia de COVID-19, cuando se desplegaron medidas de emergencia para sostener la recaudación y financiar el gasto público.

Los tres gobiernos más recientes superaron con amplitud ese promedio: Mauricio Macri emitió 78 normas por año, Alberto Fernández 86 y Javier Milei 64 en su primer ejercicio. “La proliferación de normativa es reflejo de un sistema tributario caracterizado por marchas y contramarchas”, explicó Rivas.

Pese al volumen, la orientación de buena parte de esas disposiciones fue en sentido de alivio impositivo, pero con escaso impacto en la presión general. “Aunque muchas buscan reducir la carga, no alteran la complejidad estructural ni el elevado peso impositivo que caracteriza a la Argentina”, agregó el investigador.

Del Congreso al Ejecutivo

El informe también analiza quiénes fueron los principales actores en la generación normativa. Entre 2003 y 2009 predominó el Poder Legislativo, con leyes que buscaban encuadrar los cambios fiscales. Sin embargo, desde 2010 en adelante, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) pasó a tener un rol central en la materia, acompañado por la Agencia de Recaudación y Control Aduanero (ARCA).

“El mayor protagonismo del Ejecutivo en materia tributaria es un dato relevante: mientras las leyes pierden peso, los decretos del PEN y las resoluciones de ARCA ganan centralidad. Esto plantea interrogantes sobre la calidad institucional y el principio de legalidad tributaria”, señaló Cardinale-Lagomarsino.

Una carga persistente

El reporte de la Universidad Austral se suma a una larga lista de diagnósticos sobre el sistema tributario argentino. La conclusión general es que, pese a sucesivas reformas, parches y cambios normativos, la presión fiscal efectiva se mantiene en niveles elevados en comparación con otras economías de la región.

En palabras de los investigadores, el problema radica en la falta de una reforma estructural que simplifique el esquema y defina una política tributaria estable en el tiempo. Hasta que eso ocurra, la tendencia seguirá siendo la misma: más normas, mayor complejidad y una presión tributaria que, lejos de ceder, se consolida como un peso persistente sobre la economía.